中国公共场所禁烟承诺将到期 控烟步履蹒跚

悉尼控烟会议上展出的各国带有文字和图片警示语的烟盒。 记者 顾钱江/摄

悉尼机场售卖的两种中国香烟，均有显著的警示图片。与国内有很大差异。记者 顾钱江/摄

2011年1月9日，五年内实现公共场所全面禁烟的国际承诺即将到期，中国能够如期兑现吗?

“三个月内，中国所有的室内公共场所都能禁止吸烟吗?”

这个问题并非异想天开，而是中国在5年前就作出的承诺。2006年1月9日，中国全国人大批准实施世界卫生组织《烟草控制框架公约》，该公约要求，缔约方在履约5年后要实现所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具100%禁烟。

中国兑现上述承诺的时间就在2011年1月9日。但现实是，到今年底中国只有一半的医院可能实现完全无烟环境，此外的学校、政府机关、餐馆、酒吧等为数众多的公共场所何时能够全面禁烟?恐怕连卫生部长都回答不了。

本月上旬在澳大利亚悉尼举行的第九届亚太地区吸烟或健康大会，就本地区履行《烟草控制框架公约》的进展、经验和挑战进行了广泛交流。赴会采访的本报记者发现，面对其他国家控烟的明显成效，反观本国控烟的步履蹒跚，来自中国的控烟官员和专家陷入焦急与无奈的纠结之中。

“烟草危害是中国最大的公共卫生问题，但控烟在中国还有很长很长的路要走，”中国疾控中心控烟办副主任姜垣在大会上感慨道。

华丽烟盒，凸显控烟困境

满是脓包的烂脚丫，垂死的病人，被熏黑的肺，夭折的婴儿……

在本次大会上，泰国展示了其正在使用的第三套烟包警示图片，共10张，触目惊心地展示了吸烟会带来的健康问题。烟盒一半以上的面积被警示图片所占据，在其余位置，戒烟电话号码和文字警示语赫然在目。

《烟草控制框架公约》要求，缔约方在履约3年后要在烟草包装上实行健康警示标志，并具体地指出：健康警示标签要大而清晰，占据主要可见部分50%或以上，至少是30%，不能简单标注吸烟有害健康，而要告诉消费者吸烟可能导致肺癌等严重疾病，此外，推荐使用效果更显著的图片警示。

为此，中国在2009年1月推出了新版烟盒。其控烟效果如何呢?来自加拿大滑铁卢大学的方智德教授比较了中华卷烟在国内外的9种不同包装，得出结论：中国国内卷烟包装的警示效果最弱。

他指出，同是中华牌卷烟，在加拿大出售的带有吸烟导致肺癌图片的包装，警示效果最强烈，然后是在新加坡出售的印着口腔疾病图片的包装，和在香港出售的印有脚部溃烂图片的包装等，而国内烟民习以为常的中华烟包装，传递的健康警告信息最弱：包装没有任何警示图片，文字警示语虽有两句，但并不醒目，且内容雷同——“吸烟有害健康，尽早戒烟有益健康”，更令人不解的是，烟盒背面的警示语是英文的。

“不应该用外语来向本国公民传递最重要的健康信息，”方智德说，“中国约九成的吸烟者不懂英文，这样的警示完全无效。”

烟盒虽小，但却被专家视为控烟最重要的阵地之一。方智德指出，当吸烟者从烟盒中抽出一支烟，会同时得到健康警示信息，一个每天抽烟20支的人，一年中就有7000多次机会看到烟盒上的健康忠告。

中国疾控中心等专家在国内进行的调查显示，超过70%的人看过我国新的烟包后，表示并不觉得吸烟有害，有人甚至表示仍会把香烟作为礼物送人。相反，当他们看过带有恶心图片的外国烟盒后，90%以上的人表示明白吸烟的危害，产生了戒烟意愿，而且不会把烟作为礼物送人。

“中国新的烟草包装没有达到控烟履约的要求，依然光鲜气派，没有产生减少烟草消费的效果，”中国疾控中心控烟办副主任杨杰在悉尼说，“这并不奇怪，因为它是由国家烟草专卖局设计的。”

烟草加税，在中国失灵了吗?

除了带有醒目警示内容的烟包，调高烟草税也被国际上认为是非常有效的控烟措施。可是，增加烟草税的办法在中国似乎失灵了。

2009年，中国小幅提高了烟草产品生产环节的消费税，并在批发环节加征了5%的从价税。效果如何呢?烟草经济专家、美国加州大学伯克利分校胡德伟教授在悉尼公布了他和多位中国专家在国内六城市所作的调查，结论是：中国去年调高烟税的做法，增加了财政收入，但却没有带来烟草消费量的下降。

“最主要的原因是，增加的税由烟草企业自己消化了，卷烟在中国的零售价基本没有变化，消费者感觉不到，”胡德伟说。

他指出，提高烟草税有利控烟是有经济学依据的，价格是影响需求的最重要变量，如果卷烟的零售价格上涨，烟民的需求便会下降。而如果加税没有变成零售价的提高，烟民的消费行为就不会发生改变。

根据胡德伟的测算，如果每包卷烟增加1元钱的从量税，则中国的吸烟者将减少1370万，挽救340万人的生命。

泰国自上世纪九十年代以来多次调高烟草税，目前，烟税占卷烟零售价的70%以上。泰国卫生部控烟顾问普利凯特指出，烟税提高是泰国男性吸烟率由55.6%下降到36.5%的重要原因。

泰国的经验还表明，增加烟草税为国库带来了更多收入，而且,泰国政府从中提取一小部分用于控烟和公共健康开支。

事实上，缺少资金正是中国控烟面临的困难之一。中国控烟协会会长许桂华坦言，协会资金几乎全部来自彭博基金会等国外团体的援助，勉力维持，步履艰难。泰国从烟税中提取控烟基金的办法值得参考。

“中国目前烟草税的税率才30%多，而国际上为65%至70%，中国烟草税仍有很大的上调空间，要继续推进这一进程。”胡德伟说。

这位专家强调，中国调高烟草税一定要体现在消费环节上，才能产生既增加国库收入又减少烟草消费的理想效果。

政企分开，还是取消专卖?

国际控烟人士认为，在公众健康问题上，烟草业绝非利益攸关方，而是敌人。将于下月在乌拉圭召开的世卫组织《烟草控制框架公约》缔约方第四次会议，将重点讨论公约第5.3条的实施准则，即如何拒绝烟草业干预的问题。

这一议题直指中国政企合一的烟草专卖体制。中国是世界上少数仍对卷烟实行专卖制度的国家，授权行政机构国家烟草专卖局管理从烟叶生产、收购到卷烟生产、销售的整个流程，它的另一身份是中国烟草总公司。

在中国政府为履行框架公约而成立的部际协调领导小组中，国家烟草专卖局亦是成员单位之一。控烟专家指出，国家烟草专卖局作为政府部门，要履行公约的控烟义务，但同时它又是烟草公司，要维护本行业利益。这两种角色存在着无法调和的冲突。

有外国专家形容，当中国官员在讨论控烟这一公共卫生政策时，烟草公司的代表就坐在旁边。这就好像让狐狸坐在鸡笼里，讨论如何保护小鸡，其结果可想而知。国家烟草专卖局设计的警示作用虚弱的烟盒，便是一例。而框架公约5.3条的规定，“各方在制定和实施有关烟草控制的公共卫生政策时，须采取行动保障其政策免受烟草行业的商业和其它既得利益的影响……”，目的正是把狐狸逐出鸡笼。

著名控烟专家、中国疾控中心研究员杨功焕曾解读说，5.3条的规定意味着烟草专卖局不应作为中国代表团的成员之一，参加烟草控制框架公约的缔约方会议。是否果真如此，很快将在下月乌拉圭举行的缔约方第四次会议上见分晓。

此次悉尼控烟会议针对烟草专卖制度举行了一场对话：中国疾控中心控烟办副主任杨杰主张打破中国烟草行业政企合一的体制，加快履约进程;泰国卫生部控烟顾问普利凯特的观点颇出人意料——从泰国控烟经验看，保留烟草专卖制度更有利于控烟。

据介绍，具有专卖性质的国有企业泰国烟草公司(TTM)归财政部管理，其主要目标是追求通过烟草行业获得更多收入。1989年成立的国家控烟委员会，则由泰国卫生部担任主席，专注于控烟和保护公众健康。

在目前的泰国烟草市场上，国有的泰国烟草公司占三分之二份额，菲墨、英美等国际跨国烟草集团占三分之一份额。普利凯特说，泰国曾打算将泰国烟草公司私有化，但最终没有这样做，原因是他们发现，国有烟草公司和跨国烟草集团都反对控烟，但相比较而言，国有烟草公司的经验不太丰富，不那么野心勃勃，政策游说的能力不太强，最重要的，是比较听政府的话。比如，泰国政府可以要求TTM不把女性作为营销对象，但却无法要求跨国烟草公司这样做。

“大幅提高烟税和实行有效的烟草警示包装，同时保留国有专卖制度，让国有烟草公司听命于政府，这就是泰国有效控烟的秘密，”普利凯特说，“每个国家都应该选择适合自己的道路。”

“后发”，能否“先至”?

2006年1月，世界上烟民人口最多的国家中国批准世卫组织《烟草控制框架公约》时，表达了推进控烟的政治意愿，全球卫生界人士为之振奋。但从现实看，批准公约是一回事，能否切实履约是另一回事。

不过，也有国际控烟专家在悉尼会议上对中国的控烟前景表示乐观。

“全球烟草控制网络”负责人高志文指出，中国已经实现了自己承诺的几乎所有千年发展目标，在艾滋病防控等公共卫生领域取得了令人惊讶的成就，而且实现了人类历史上罕见的经济增长。

“只要中国有强烈的政治意愿，并且用心去做，谁说中国不能在控烟这个比防治艾滋病更重要的公共卫生保卫战中‘后发而先至’呢?!”高志文说。